《儒林外史》第八回，南昌太守王惠在上任前，嘴里就不断地念叨着：“三年清知府，十万雪花银。”

(资料图)

果然，王惠甫一到任，整个衙门里就是算盘声、银子声，整个城里的百姓都知道了新任太守的威风。

吴敬梓在这里描述了一个典型的封建官僚贪官污吏的形象，而王惠口中的“三年清知府，十万雪花银”在清朝也是实实在在存在的情况。

这又是怎么一回事？为什么就算是清正廉洁的官员，三年也能够赚到十万两白花花的银子呢？这就不得不提一下清朝时期实行的养廉银制度。

何谓养廉银？

在历史朝代的沿革中，汉、唐、宋等朝代官员的俸禄相对来讲是比较丰厚的，但是明代实行“重典治国”，朱元璋认为无官不贪，因此极力打压官员们的俸禄，有明一朝官员们的俸禄十分微薄，甚至到了无以为继温饱的程度。

清初，由于国家四面扩张需要大量的军费支出，因此在官员的俸禄问题上一直沿用明代的低俸禄制，官员们无不想尽办法获取灰色收入，这就导致了官场的腐败之风日盛。

雍正即位之后，为了改变这一状况，恢复吏职清明，首次提出“耗羡归公”政策并建立起“养廉银”制度，用收缴的“耗羡”来支付“养廉银”。

所谓“耗羡”，又称“火耗”，在张居正“一条鞭法”的改革下，全国税制由实物税统一为银税。

而“火耗”就是指在将百姓税负所缴的碎银重新熔铸为银两时产生损耗，因此需要在原本的税钱之外加收“火耗银”。

但是往往在实际操作过程中，加征的“火耗”会多于实际的“火耗”，而多出的一部分就流进了官员的口袋。

据史料记载，一两白银的火耗约为二钱，然而官员们却能将火耗加收至五钱，且能巧立各种名目私收羡余。

面对这种情况，康熙也曾下旨禁止火耗，但始终屡禁不止，康熙也只能无可奈何地说道：“如州县官止取一分火耗，此外不取，便是好官。”

而“养廉银”，顾名思义，就是将混乱地、暗箱操作的耗羡改为公开的、由政府统一收取的耗羡，中央根据各地财政情况将“耗羡”额固定下来，以此作为官员正常俸禄之外的福利发放，从而改善官场的腐败状况，本质上是一种高薪养廉的措施。

无论是“耗羡”还是“养廉银”当然都不能算进正税体制之中，事实上在利用这些“灰色收入”时，雍正也有所犹豫。有大臣上书说“耗羡归公”无异于承认“火耗”的合法性，非仁政之所为。

但当时的局面无法从根本上抑制官员实质上的加征“火耗”行为，还不如由政府介入统一管理分配，加强中央政府对财政的掌控。

并且雍正所考虑的是，在改善财政亏空的情况之后，逐步取消“耗羡归公”，将“养廉银”的出处依旧纳入国家财政支出中，成为合法且正当的高薪养廉举措。

雍正元年，湖广总督杨宗仁上奏称地方上的公事，都是由百姓所承担，无疑造成了许多压力，不如将州县官在原有的耗羡中节省出来两成，交到布政司库房，之后的一切公事开销都由此承担，结余部分上交中央。雍正看了很高兴，鼓励他好好实行。

同年，山西巡抚诺岷上奏本省亏空严重、耗羡问题突出，向皇帝请奏以火耗银支付官员工资并助其养廉。

对此，雍正的回复很有意思：“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县”，由此雍正正式批准耗羡归公以养廉在山西试行。

这一政策的推进也面临着既得利益者的阻力，耗羡归公实际可理解为中央财政与地方财政的争利行为，许多官吏纷纷反对，内阁甚至上奏称“耗羡为州县应得之物，上司不宜提解”。

面对这种阻力，在雍正的示意下，山西布政使高成龄上奏对内阁条目一一进行辩驳，雍正遂召集各王大臣、九卿、翰詹科道官员等对高成龄条奏进行讨论，从有利于吏治清明的高度对阻挠该政策实施的官员进行批评，同时也表明了实行这一制度不可动摇的决心。

但是由于涉及到自身的相关利益，反对的官员还是比较多，雍正只好采取调离、免职等措施以针对干扰、阻挠这一制度实行的官员，在雍正的大力推动之下，这一制度最终得以在全国推行。

养廉银的运作模式以及完善过程

养廉银的大体运作模式是以各地征收火耗的实际数额为基数, 明确稳定征收额度, 规定各地应该提解的耗羡数额, 再把这一款项全部分配给各级地方官作为养廉银，这是处于理想状态的理论运行模式。

从具体操作来讲，最基层的州县征收的耗饷全部上缴给各省司库, 再由各省长官根据官员级别、各地事务繁简程度订立分数, 并将订立的方案报中央, 从司库中提取部分分发给各官作为“养廉银”, 以解决官员办公经费、个人生活费用不足的问题。

但是在制度的施行过程中不得不考虑多方面的因素，就雍正个人而言，当然是希望将归公的耗羡全部提解至布政司库后再统一发放，以杜绝地方长官对耗羡采取不正当的操作，加强中央集权。

然而在实践中同时还要考虑的是效率问题以及各省之间的差异问题，有的省的耗羡征得多，有的省征得少，那么各个不同省份之间提解到布政司库的比例就应各不相同。

因此在实际操作之中出现了全提型、多提型和少提型三种模式，除河南、山西、甘肃等省份从一开始就实行全提之外，多提型的许多州县允许只提半数以上即可，甚至可以预先扣除自身的养廉银，而少提型的省份可以仅将用于公费支出的份额提解至中央，保留剩余火耗。

这三种类型并非一成不变，事实上，多提型的江苏于雍正五年变为了全提型，浙江、广东于雍正六年由少提型变为多提型，最终少提型只剩湖广与广西，而全提型省份高达十个，这也是雍正所乐于看到的局面。

就养廉银的发放对象来说，最初养廉银的发放范围比较小，只针对文官中的外官发放，主要对象是督抚两司与府、厅、州、县的地方正官。

所谓“不患寡而患不均”，这种分配模式之下京官的俸禄就显得十分微薄了，一时之间竟出现“人情喜外任而不乐京职”的局面。

同时京官由于掌握人事任免大权，外官回京述职时不免要“孝敬”一部分，因而以权谋私利的现象更为严重。

雍正帝为了平衡这一局面，于雍正三年特地给京官增加了“恩俸”与“双俸制”，使得京官也得以享受养廉银，确保京官能够奉公廉洁。

除了文官之外，在军队中也存在有恶意克扣军饷、骄奢淫逸之风盛行等情况，当年入关时那支战无不胜的八旗军队似乎已经失去了锐气。

鉴于文官集团实行养廉银制度后风气焕然一新，雍正于雍正五年向武官发放养廉银，由满洲八旗推广至汉军绿营，维持了军队的稳定。

随着养廉银制度的进一步推行，州县以下的官员，如县丞、杂职等佐杂官也被纳入养廉银的发放体系。

这是因为作为最基层的官员，佐杂官直接同百姓相接触，若是俸禄难以满足其负担，那么他们鱼肉百姓、中饱私囊的可能性则更大，所谓“小官巨贪”正是这种情况。

就此，一个极为庞大的高薪养廉体系被建立起来，整个体系几乎涵盖了帝国内的任何一名官员，在乾隆时期，这一制度得到了进行了进一步的完善。

一个极为离谱的举措是，乾隆时期甚至开启了养廉银预支制度，乾隆帝的原话是：“朕思外任官各有养廉，本该员应得之项，但例应到任后起支。

今若于引见得缺之后，准其于户部具呈豫支，酌量道路之远近以定多寡，知照该上司于该员到任后扣除归款。”

对于即将离京外任的官员，若是缺乏路费，可以先从布政司库预支未来的养廉银，到任上之后分几次按揭还清。

如果不是这一政策不需要偿还利息，乾隆帝的这一操作真的很让人怀疑他是不是要反向薅官员的羊毛。

除此之外，乾隆帝还开启了少数民族的养廉银制度，这也为养廉银制度埋下了崩溃的祸根。

为什么这么说？因为养廉银的数额实在太大了。以直隶总督为例，总督一年的俸禄为180两，而养廉银则达到了15000两，近乎年俸的100倍，而在一些较为富庶的地方，这个比例甚至达到了200倍。

自总督往下，巡抚、布政司、按察司、知府、知县按官职下降，但是哪怕是最底层的杂役人员，这个比例也达到了惊人的30倍。

养廉银何以养廉？

一项制度的实施，往往是为了解决某个问题，然而在实行的过程中，人们对形式的关注会逐渐超过对内容的关注，慢慢地这项制度就变得面目全非。

养廉银制度的崩溃也并非毫无征兆，其最大的弱点在于养廉银的来源是将贪污变相公开化的耗羡归公制度，而一开始，雍正帝本意只是将其作为权宜之计，在弥补府库亏空之后就将之取消。

雍正十三年，张廷枚的奏折中称地方官员中仍存在私征火耗的情况，雍正遂决定逐渐停止耗羡归公。

他下令查明各省公费及养廉银开支情况，将额征公费、完欠杂支、余额等按年归款, 并将各官养廉起止月日应得分数，扣除空缺后逐一彻底清查。然而这一举措尚未完成，雍正就撒手人寰。

乾隆即位后为了改变雍正时期“刻薄、寡恩”的施政风格，体现自己宽仁的施政方针，停止了户部的清查工作，甚至还减少了某些省份提解耗羡的份额，在遇到天灾的情况下直接减免地方耗羡的上交。

而且为了方便耗羡的运输与发放，乾隆给予地方布政司以自主决定耗羡的定额与养廉银发放的权力，这种公权力很快被私有化，私征耗羡的各种陋规陋习重新出现。

在乾隆之后，养廉银制度基本处于崩坏的状态。嘉庆年间，地方政府出于各种需求常常将养廉银挪作他用，导致养廉银“拖欠”、“扣发”，官员们只好在百姓身上找补。

道光年间，养廉银已经近乎形同虚设，能拿到养廉银的官员少之又少。不过，边官的养廉银却不减反增，这加剧了官员之间的不平等。

到了清晚期，由于国家处于列强的侵略之下，清政府内忧外患，废养廉银以充军费的提案不绝于耳，积贫积弱的清政府虽然采取措施调整，但总体上已经积重难返，持续200年的养廉银制度随着清帝国的终结也归入历史的尘烟之中。

在养廉银制度稳定成为一种规范化的力量的时候，一种黑暗的力量同时从规范的缝隙中溢流出来，而当这个规范从根本上缺乏一个正当的名义时，对其的限制也显得极为薄弱。

在正税体制中有着严格的刑罚规定，关于财政的收入与支出都有成文的规定与全面严格的监督，而养廉银在设立的时候就严重缺乏监管，可想而知这是多么严重的一起经济事故。

在雍正帝近乎刻薄的高压政策之下，尚且存在有少部分的私征火耗现象，而在雍正之后，养廉银就像出山的猛虎，无论是对火耗的私征还是对养廉银发放的克扣，都会造成更为严重的贪腐现象。

另一方面，尽管在实行养廉银的最初阶段，吏治得到了一定程度的改善，对于农民的压榨有一定的缓和，但是这仅仅是封建社会在最完善形态下的回光返照。

封建社会的“家天下”局面决定了皇权的至高无上，对于不受限制的养廉银，雍正之后的皇帝实际上将之视为自己的私产，可以因国库的空虚对其进行肆意的调配。

这样一来用于“养廉”的份额实际满足不了既定的数额，这更进一步地加剧了底层官员对百姓的盘剥。

“火耗”本身已经包含了各种杂项的费税，然而为了敛财，低层官员编织罗列了花样百出的税名，吏治最终到了一个腐朽不堪的局面。

最后，官员的廉洁问题，这是一个亘古未变的难题，其难以解决的一个核心是权力无法被量化。按照社会契约论的说法，谁也不知道我们让渡给官员们的权力有多大。

在和平时期，我们对公权力竭力保障个人财产安全看得很重，而在社会动荡时期，我们对政府如何提供一个切实保障生命安全的环境更为注重。这种价值的难以估量导致了由权力和欲望结合所产生的灰色空间。

养廉银无法养廉，正如不能以满足犯罪者的欲望来减少犯罪一样，是一种饮鸩止渴的行为。

期待官员终日乾乾，抑制自己的负面欲望修身以成圣，是一个并不具备时效性的选择，只有彻底根除贪污腐败滋生的土壤，天下大治才能够指日可待。

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